Solidariteit vormgeven
Lilian Tsourdi, universitair hoofddocent Internationaal en Europees Recht, onderzoekt hoe zowel de opzet als de uitvoering van de EU-immigratie- en asielwetgeving kan worden verbeterd. Hoe zijn we tot deze disfunctionele status quo gekomen? Wat zou een betere aanpak zijn? En welke rol kan solidariteit spelen?
"Ik was bijna gestopt met mijn rechtenstudie," vertelt ze, "totdat ik een module over mensenrechten volgde. Het appelleerde aan mijn aangeboren gevoel voor rechtvaardigheid en deed me nadenken over de vraag wat de meest urgente mensenrechtenkwestie in mijn moederland Griekenland was. Dat was duidelijk migratie en asiel!" Voor haar promoveren werkte Lilian Tsourdi als juridisch trainee voor de Griekse Vluchtelingenraad in Athene en als adviseur voor beleids-ngo's in Brussel. Ze is nog steeds adviseur bij Europese instellingen en non-profitorganisaties en is samen met de VN-Vluchtelingenorganisatie medevoorzitter van het European Academic Refugee Interdisciplinary Network (EARIN). EARIN is een regionaal netwerk dat het VN-Vluchtelingenpact probeert uit te voeren door middel van onderzoek, onderwijs en solidariteit met ontheemde wetenschappers en studenten. "Deze ervaringen hebben mijn onderzoeksvragen en -methoden beïnvloed," zegt ze. "Ze gaven me diep inzicht in de verschillende perspectieven: de processen en beperkingen van beleidsmakers, maar ook de strijd, de wanhoop en de vindingrijkheid van vluchtelingen." Tsourdi vindt het belangrijk om haar bevindingen te vertalen naar praktische beleidsaanbevelingen en te blijven werken met Ngo’s en instituties.
De aandacht van de media voor immigratie nam toe met de grootschalige komst van mensen die in 2015 het Syrische gewapende conflict ontvluchtten. "Maar ook daarvoor waren er al problemen met de manier waarop de EU haar gemeenschappelijke asielstelsel regelde. Het aantal migranten is niet het probleem. Het is een crisis van waarden en goed bestuur, dat wil zeggen de juridische opzet en uitvoering van het systeem voor de opvang van asielzoekers op EU-niveau."
Geen echt systeem
Tot 1999 had elke EU-lidstaat zijn eigen asielstelsel. Sommige hadden in feite helemaal geen stelsel. Als gevolg daarvan begon de harmonisatie op EU-niveau vanuit een ongelijk speelveld in termen van economische en institutionele capaciteit. Tussen 1999 en 2013 werden wetgeving en normen rond de opvang van asielzoekers geharmoniseerd, maar zonder dat middelen om de uitvoering te financieren werden gebundeld. "Het was aan elke lidstaat om ofwel zijn systeem te vernieuwen, ofwel er een van de grond af op te bouwen, en dat te financieren uit de eigen nationale begroting." Er was - en is - geen mechanisme om de verantwoordelijkheid te verdelen op basis van capaciteit.
In plaats daarvan wordt de verantwoordelijkheid toegewezen via het ‘Dublin-systeem’, waarbij de eerste lidstaat waar de migrant niet-regulier binnenkomt de aanvraag behandelt. "De meeste binnenkomsten zijn 'niet-regulier'," merkt Tsourdi op. "Voor alle landen waar vluchtelingen vandaan komen gelden strenge visumverplichtingen, waardoor het bijna onmogelijk is om legaal per vliegtuig binnen te komen. Dan blijven alleen routes over de Middellandse Zee of via de oostgrens over."
Lilian Tsourdi is universitair hoofddocent aan de Faculty of Law. Zij ontwikkelde (in samenwerking met anderen) modules over migratie en geeft hierover les aan masterstudenten van de rechtenfaculteit en bachelorstudenten Global Studies. Eerder was zij docent aan de University of Oxford en Max Weber Fellow aan het European University Institute in Florence. Ze is gepromoveerd aan de Université Libre de Bruxelles en ontving een Marie Skłodowska-Curie Individual Fellowship. Haar huidige onderzoek wordt ondersteund door Veni- en Hestia-beurzen van de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO).
Politieke impasse
"Op politiek niveau kan het moeilijk zijn om onwil te onderscheiden van het onvermogen om verplichtingen na te komen. Tijdens de Syrische crisis zijn ongeveer 1,5 miljoen mensen via Griekenland binnengekomen. Een land van 10 miljoen mensen, dat met grote economische problemen kampt, zou al deze mensen hebben moeten opvangen. Dat heeft geen zin. Er moet rekening worden gehouden met objectieve indicatoren, zoals de omvang van het land en de institutionele en financiële mogelijkheden."
Ook na Syrië, zegt ze, bleef een structurele hervorming uit. "In 2016 stelde de Europese Commissie juridische instrumenten voor om het systeem te hervormen, maar er was geen overeenstemming over hoe de verantwoordelijkheid te verdelen, hoe vrij verkeer mogelijk te maken voor erkende rechthebbenden op internationale bescherming, of hoe financiële en institutionele middelen te delen." Landen die voor vluchtelingen ongewenst of moeilijk bereikbaar werden geacht, hadden een zeer groot belang bij handhaving van de status quo.
"Na vier jaar van vastgelopen onderhandelingen tussen het Europees Parlement en de Raad heeft de EU Commissie in 2020 nieuwe voorstellen ingediend onder de vlag van een nieuw pact inzake migratie en asiel. Over die voorstellen wordt nog steeds onderhandeld." In plaats daarvan werden de inspanningen opgevoerd om beschermingsverplichtingen uit te besteden aan derde landen. "In het Engels heet dat externalise. Dat is EU-jargon voor het overhalen van niet-EU-landen om migranten tegen te houden aan de EU-grenzen, in ruil voor financiële prikkels en meer mobiliteit voor hun eigen burgers. Deze strategie dreigt de verplichting om vluchtelingen te beschermen te delegitimeren."
Uit pure noodzaak en vanwege de druk van de publieke opinie werd de crisis in Oekraïne pragmatischer aangepakt. Er werd een beroep gedaan op de Richtlijn Tijdelijke Bescherming. De registratie verliep snel en mensen die bescherming zochten werden op een organische manier verdeeld. "Mensen konden hun eigen bestemming kiezen, meestal op basis van bestaande familiebanden of netwerken. Het laat zien dat er een andere weg mogelijk is en dat het opwerpen van belemmeringen tot op zekere hoogte een beleidskeuze is."
"Het aantal migranten is niet het probleem. Het is een crisis van waarden en goed bestuur, dat wil zeggen de juridische opzet en uitvoering van het systeem voor de opvang van asielzoekers op EU-niveau. "
Breder denken
Aan de hand van juridische analyse en semigestructureerde interviews met vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld, beleidsmakers en overheidsfunctionarissen in Griekenland, Nederland en de EU, wil Tsourdi een licht werpen op de invloed van EU-financiering op de uitvoering. "In Griekenland heeft het een zeker hefboomeffect gecreëerd als het gaat om de naleving van EU-normen, maar er zijn grenzen aan het operationaliseren van solidariteit via financiering. Zelfs aanzienlijke structurele financiering zou het niet aanvaardbaar maken dat één lidstaat de volledige operationele last draagt."
Samen met collega's van Odysseus, een netwerk van EU-academici, bood Tsourdi onlangs het Europees Parlement een rapport aan over legale migratie. Het rapport gaat ook in op beleidsontwikkeling en de effectiviteit van 'talentpartnerschappen'. "We kijken naar het bestaande beleid, maar wijzen ook op het belang van een breder samenwerkingskader tussen de EU en derde landen. Dit omvat co-ontwikkeling, buitenlandse betrekkingen en handelsmogelijkheden, meer arbeidsverkeer, opleiding enzovoort.”
"Er zijn veel problemen met de financiering en de uitvoering," concludeert ze, "maar we hebben vooral een beter ontworpen juridisch kader en beleidskader nodig. Wereldwijd en binnen de EU moeten we opnieuw nadenken over solidariteit."
Door: Florian Raith (tekst), Arjen Schmitz (fotografie)